LA CONSOLIDACIÓN DE LOS TRIBUNALES
AGRARIOS COMO ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
Mag. Antonio
Luis Betancourt Sánchez
“EL FRUTO DE LA JUSTICIA ES LA PAZ ”
INTRODUCCIÓN.
El presente
trabajo, elaborado dentro del marco de la VIII Reunión Nacional
de Magistrados Agrarios, y en el festejo del Vigésimo Aniversario de la
creación de los Tribunales Agrarios, es con el propósito de cuestionarnos si
éstos órganos jurisdiccionales especializados, constituyen verdaderos Órganos Constitucionales
Autónomos y de serlo cómo lograr su consolidación como tales, por lo cual la
metodología para llegar a una conclusión, debe ser por medio de un estudio
acorde al método deductivo a partir de un juicio general para obtener
conclusiones en casos y hechos concretos.
Al respecto,
debemos partir de la premisa de qué entendemos por órganos constitucionales
autónomos y si son lo mismo o tiene alguna diferencia con los organismos
públicos autónomos; cuáles son los elementos o rasgos distintivos a considerar
que le otorgan la calidad a un órgano de ser calificado como constitucional,
así como autónomo, cuál es la justificación para crear un órgano constitucional
autónomo y de la confronta con el modelo institucional de los mencionados
tribunales agrarios, para concluir si dichos órganos jurisdiccionales,
realmente reúnen o tienen las características para ser considerados órganos
constitucionales autónomos, y cuáles puedan ser las medidas para consolidarse
con dicha calidad.
DEFINICIÓN
DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
Los Órganos Constitucionales Autónomos como los Organismos Autónomos,
surgen en el siglo XX, como instituciones que están fuera del marco de referencia de los poderes
tradicionales, los cuales fueron creados inicialmente en Europa sobre todo a
partir de la Segunda
Guerra Mundial y posteriormente en Francia, aunque de acuerdo
con Miguel Carbonell, ya habían sido teorizados estos Órganos por Jellinek y
por Santi Romano desde finales del siglo XlX.
En un inicio, su
creación se encontraba justificada por la necesidad de establecer órganos
encaminados a la defensa de los derechos fundamentales, y para lograr controlar
la constitucionalidad en las funciones y actos de los depositarios del poder.
Por
tal motivo, se establecieron en las normas jurídicas constitucionales,
dotándolos de independencia en su estructura orgánica y así alcanzar los fines
para los que se crearon, es decir, para que ejerzan una función pública
fundamental, y que por razones de su especialización e importancia social se
requería de la autonomía del órgano creado respecto de los clásicos poderes del
Estado, como lo es el caso de los tribunales en estudio.
En base a esta introducción podemos citar a diversos autores como Iván Oré
Chávez, Trujillo Rincón, García Laguardia, Rodríguez Zapata, Ortiz Reyes, María
del Pilar Hernández, Cárdenas Gracia, Carrillo Cervantes y finalmente, Ezquivel
Vázquez, quienes expresaron diversas definiciones, o concepciones de las cuales
podemos afirmar que los órganos constitucionales autónomos: “…son
aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución , y que
no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado.[1]
También pueden ser los que actúan con autonomía en sus decisiones y estructura
orgánica, depositarios de funciones estatales que busca desmonopolizar,
especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la
sociedad, con la misma igualdad constitucional”.[2]
CARACTERISTICAS O ELEMENTOS
DISTINTIVOS.
Del análisis de
los diversos estudios sobre el tema, claramente se advierte que al igual que a
la denominación y definición, diversos autores han considerado diferentes
características del Órgano Constitucional Autónomo, algunas de manera breve otras de forma más extensa, y por
cuestiones de método y espacio del presente trabajo las características se
expondrán al final del presente trabajo, a efecto de confrontarlas con el
modelo institucional de los tribunales agrarios, tomando en cuenta las
características de los autores Felipe Valentín Ugalde Calderón y de las
jurisprudencias emitidas por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ,
así como con las mencionadas por Susana Thalia Pedroza de la Llave.
NATURALEZA JURÍDICA DE LOS
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
Los órganos
constitucionales autónomos doctrinariamente son: “...generalmente órganos
técnicos de control que en teoría no deben seguir lineamientos o ser guiados
por intereses partidistas o coyunturales, y para su funcionamiento ideal no
sólo deben ser independientes de los poderes tradicionales sino de los partidos
o de otros grupos o factores reales de poder. Son órganos de equilibrio constitucional y político, y sus criterios de
actuación no pasan por los intereses inmediatos del momento sino que preservan
la organización y el funcionamiento constitucional.
En última
instancia, son órganos de defensa constitucional y de la democracia, y por eso
es preciso que estén contemplados en la Constitución con
el fin de que en ella se regule su integración y estructura para que su
funcionamiento posterior sea independiente”. [3].
Para algunos
autores, estos órganos constituyen verdaderos poderes del Estado, porque tienen
funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitución y son
capaces de emitir actos definitivos, esto es, ulteriormente inmodificables por
otros órganos, salvo en algunos casos por el Tribunal Constitucional, en
nuestro caso la Suprema
Corte de Justicia de la Nación , que es el órgano de órganos ya que expresan
también, como los poderes tradicionales, la voluntad del Estado.
No obstante para
otros autores, representan una evolución de la teoría clásica de la
división de poderes, porque se asume que puede haber órganos ajenos a los tres
poderes tradicionales, sin que se infrinjan los principios democráticos o
constitucionales.
¿QUÉ
ES LA AUTONOMÍA?.
García Máynez la define
como la facultad que las organizaciones políticas tienen de darse a sí mismas
sus leyes y de actuar de acuerdo con ellas [4].También
se puede concebir como la facultad de las personas o instituciones para actuar
libremente sin sujeción a una autoridad superior dentro de un marco de valores
jurídicos predeterminados.[5]
Asimismo, puede ser la libertad de organizarse para actuar libremente en el
cumplimiento de fines, sin que se interfiera en la organización o actividad.[6]
Es la
posibilidad para los entes de regir su vida interior mediante normas y órganos
propios, sin vulnerar el texto legal. Es una especie de descentralización de
funciones en un grado extremo, no sólo de la administración pública, sino de los
poderes del Estado, con el propósito de
evitar cualquier injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del
órgano.[7]
TIPOS DE AUTONOMÍA.
1. Técnica:
es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos propios de la
materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos
especializados, con personal calificado para atenderlos. Según Buttgenbach es
cuando los órganos no están sometidos a las reglas de gestión administrativa y
financiera que son aplicables a los servicios centralizados del Estado.
2. Orgánica o administrativa:
que no dependen jerárquicamente de ningún otro poder o entidad. Para Alfonso
Nava Negrete, significa independencia de acción entre órganos u organismos
públicos, los que no están sujetos a una subordinación.[8]
Establecen parámetros de organización interna.
3. Financiera-presupuestaria:
que gozan de la facultad de definir y proponer sus propios presupuestos y, de
disponer de los recursos económicos que les sean asignados para el cumplimiento
de sus fines. Ello garantiza su independencia económica. Para Filiberto Ugalde
Calderón, es la capacidad para proyectar, gestionar y ejercer su presupuesto,
así como estar en posibilidad de generar recursos propios, como los derechos
que reciba por prestaciones de servicios individualizados.
4. Normativa:
consiste en que se encuentran facultados para emitir sus reglamentos,
políticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su
organización y administración internas.
5. De funcionamiento:
es una combinación de los otros tipos de autonomía, implica que los organismos
cuenten con la capacidad de realizar, sin restricción o impedimento alguno,
todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades, lo cual
involucra, tanto a la autonomía técnica como a la orgánica,
financiera-presupuestal y normativa.
6. Plena: que implica una
autonomía total, es decir, una auténtica posibilidad de gobernarse sin
subordinación externa; como ejemplo: los artículos 116, fracción V y 122,
apartado C, base quinta, de la
Constitución establecen Tribunales de lo Contencioso Administrativo
para los Estados y el Distrito Federal con plena autonomía, que es para dictar
sus fallos,[9]
como es precisamente el caso de los Tribunales Agrarios, en estudio, por lo
cual deben tener una autonomía total, de acuerdo al principio de igualdad de
circunstancias, igualdad de resultados.
LA
AUTONOMÍA REFERIDA A LOS ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
El concepto de
autonomía tiene sus raíces, según Pedroza de la Llave , “en
los vocablos griegos “mismos” y “ley”, es decir, es la potestad para darse
leyes así mismos o dictarse sus propias normas, también tiene la acepción de
“Libre albedrío” o “mando propio”, este término alude a un cierto poder de
autoformación y autogobierno, poder atribuido a entes no soberanos de emitir
normas jurídicas equiparadas a las normas de un ente soberano.”
“Que la autonomía es una forma de división de poder
sin que sea confundida con la soberanía, es decir, debe entenderse como la
distribución de competencias sobre ciertas materias, por lo cual finalmente
debe definirse a la autonomía, como la facultad que tienen las instituciones
para gobernarse o ejercer actos de soberanía, lo cual presupone contar con
poderes jurídicos propios.”[10]
DIFERENCIA ENTRE ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS Y UN ÓRGANO PÚBLICO AUTÓNOMO.
Resulta
particularmente importante, en esta parte precisar la diferencia entre Órganos Constitucionales Autónomos y un
Órgano Público Autónomo, en la cual coincidimos con algunos autores, que radica
en que el punto toral de diferencia, es aquel referente a la creación de ambos
órganos, en cuanto que los Órganos Constitucionales Autónomos, su creación, y
su existencia se encuentra contemplada directamente en el propio texto
constitucional, y no así tratándose de un Órgano Público Autónomo, que carece
de esa característica, cuya única diferencia de estos órganos con las
entidades paraestatales, es, sin duda, no encontrarse sectorizado con alguna
dependencia, el ejemplo mas significativo en nuestra legislación sería el Instituto
Federal de Acceso a la
Información Pública , que expresamente es excluido de algún
sector gubernamental, de conformidad a los artículos 33 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y el artículo
2º del Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública ,
que así lo establecen expresamente, de igual forma el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía.[11]
TRIBUNALES AGRARIOS DISEÑO
INSTITUCIONAL.
NATURALEZA JURÍDICA
La naturaleza
jurídica de Tribunales Agrarios los ubica como órganos jurisdiccionales
autónomos, porque así lo establece expresamente el artículo 27
Constitucional, en el segundo párrafo de la mencionada fracción XlX, al señalar
que la ley instituirá tribunales dotados
de autonomía y plena jurisdicción, así como el artículo 1° de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, con funciones jurisdiccionales con apoyo en la Ley Agraria y diversos
ordenamientos legales.
En consecuencia dichos órganos jurisdiccionales, en estudio, son los encargados de intervenir en
las controversias agrarias que se suscitan entre los sujetos de derecho
agrario, como la función de declarar el derecho como jueces de conciencia y
resolver los juicios que son de su conocimiento, que gozan de autonomía y plena
jurisdicción, porque como ya se expuso tienen facultades para juzgar y resolver
todas las cuestiones de su competencia, con el poder suficiente para ejecutar
sus propios fallos y determinaciones.
FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LOS
TRIBUNALES.
De inicio, se debe
estudiar a los tribunales como órganos jurisdiccionales desde el punto de vista
jurídico, que ejercen plenamente la jurisdicción. Sin duda alguna, la
administración de la justicia es el pilar más fuerte de un buen gobierno, por
lo cual desde el inicio de los tiempos ha sido una cuestión de Estado que
requiere de la mayor atención, debido a que la justicia no se mide en
términos de cantidad, sino de calidad, imparcialidad, certeza y prontitud, toda
vez que el fruto de la justicia es la paz, y por antonomasia los tribunales
deben ser órganos totalmente autónomos, ya que históricamente la lucha por
tener tribunales autónomos cuya justicia sea objetiva, imparcial e
independiente ha estado a la par de las consignas libertarias y
revolucionarias.
El destacado
maestro Cipriano Gómez Lara, concibe: “la jurisdicción como una función soberana
del Estado, realizada a través de una serie de actos que están proyectados o
encaminados a la solución de un litigio o controversia, mediante la aplicación
de una ley general a ese caso concreto controvertido para solucionarlo.”[12]
El referente autor
español Jaime Guasp, “precisa que la jurisdicción es una función pública de
examen y actuación de pretensiones. También señala que es el especial derecho y
deber que en el Estado reside de administrar justicia. Luego entonces, la
jurisdicción debe entenderse, como la facultad que tiene el estado para dirimir
las controversias de contenido jurídico.”[13]
Por lo cual para
Arellano García, la
Administración de Justicia o función jurisdiccional es
concebida desde el punto de vista formal, como la actuación del Poder judicial,
y desde el punto de vista material como la actividad del Estado que aplica la
norma jurídica general a una situación concreta en controversia, para llegar a
una resolución que le concederá a una de las partes la razón total o parcial.” [14]
En términos
genéricos puede afirmarse que un órgano tiene potestad jurisdiccional, cuando
de manera genérica cumple con tres requisitos, que la doctrina académica ha
considerado fundamentales, independientemente de su ubicación formal en algunos
de los órganos del Poder.
En primer lugar,
deben tener facultad para resolver la controversia con posibilidad de ejecutar
su resolución, lo que se conoce como plena jurisdicción o aplicación del derecho objetivo al caso
concreto, que se realiza juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado.
En segundo,
los órganos deben ser funcionalmente independientes y sus integrantes deben
estar en una posición de imparcialidad en relación con las otras partes.
El tercero
y último consiste en el desinterés objetivo, entendido como la aplicación de
normas que regulan conductas ajenas, como el desinterés por el objeto del
proceso.
Si aplicamos
las tres características anteriores a los Tribunales Agrarios puede llegarse a
la conclusión de que por su naturaleza jurídica son órganos jurisdiccionales y
no administrativos, toda vez que hay diferencias sustanciales o distintivas
entre ambos.
En efecto los
Tribunales Agrarios tienen facultad para resolver las controversias que surjan con motivo de la tenencia de la tierra
ejidal y comunal, así como por cuestiones de límites de terrenos ejidales y
comunales entre dos o más núcleos de población como se observa claramente en el
artículo 27 fracción XlX Constitucional y se concreta en los artículos 9º y 18
de la Ley Orgánica
de los Tribunales Agrarios. Por lo que hace a la ejecución de sus resoluciones
el artículo 191 de la Ley
Agraria está destinado precisamente a detallar esas
cuestiones.
TRIBUNALES AGRARIOS COMO
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
Los Tribunales
Agrarios fueron creados mediante una reforma constitucional publicada el 6 de
enero de 1992, como se establece en el artículo 27 constitucional en el segundo
párrafo de la mencionada fracción XlX, al señalar que la ley instituirá tribunales
dotados de autonomía. Sin embargo, la concreción que se efectuó en el
artículo 1º de la Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios al modificarse, sin razón
jurídica alguna, la disposición constitucional, en el sentido de que “los
tribunales agrarios son los órganos federales dotados de plena jurisdicción y
autonomía para dictar sus fallos a los que les corresponde en términos de la
fracción XIX de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la
administración de la justicia agraria en todo el territorio nacional”,
trastocó el sentido constitucional, ya que éste se refiere a la autonomía total
del órgano como tal y en la ley orgánica se circunscribió únicamente a la función de emitir fallos
jurisdiccionales, cuestiones totalmente diferentes, que fueron confundidas, por
diversos tratadistas, al entender que los tribunales agrarios sólo tienen una
autonomía funcional y orgánica, y no como lo dispone la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, de que: “…para
la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de
autonomía y plena jurisdicción”, sin definir limitativamente que fuera solo
para emitir fallos, sino que se refiere a una autonomía plena, la cual implica una independencia, política,
financiera, jurídica y operativa para realizar la función de administración de
justicia agraria, por lo tanto, no puede estar la Ley Orgánica por
encima del texto constitucional.
De ahí la justificación de
los tribunales agrarios, como órganos constitucionales autónomos, que fueron
creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución , y que
no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado, y por ello
deben actuar con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios
de la función de administración federal de la justicia en materia agraria, la
que desmonopolizó dicha función que tenía el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de la Reforma Agrariala Federación , pero su
intención se reitera fue de que tuvieran la naturaleza de autónomos.
NATURALEZA DE ÓRGANO AUTÓNOMO.
Se desprende de manera directa
de la propia Constitución, habida cuenta, que en el artículo 27 fracción XIX,
se delimita la esfera de competencia de los Tribunales Agrarios; que consiste,
en términos generales, en la administración de justicia agraria, principalmente
en lo relativo a la resolución de controversias por límites de terrenos
ejidales y comunales, así como cuestiones relacionadas con la tenencia de la
tierra de los núcleos de población ejidales, comunales y de la pequeña
propiedad, a efecto de garantizar su seguridad jurídica, competencia
perfectamente delimitada, en los
artículos 1º, 9 y 18 de la aludida Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, con lo que se demuestra que se trata de un órgano autónomo
jurisdiccional especializado en materia agraria.
Cabe destacar que
el propio Poder Judicial, a través de su interpretación ha dado contenido a la
diferencia esencial de los Tribunales Agrarios, en una de sus tesis aisladas
cuyo rubro, dice: “ TRIBUNAL UNITARIO AGRARIO.
DEBE CONOCER DE LOS ASUNTOS EN DONDE SE RECLAME UN PERMISO DE APROVECHAMIENTO
FORESTAL”, en cuanto que reconoce el sentido de la reforma
constitucional de 1992, así como la autonomía y separación orgánica que existe
entre la estructura del poder judicial con los órganos jurisdiccionales
especializados en estudio y que en lo sustancial dice:
“por decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación
el seis de enero de mil novecientos noventa y dos, se reformó la fracción XlX
del articulo 27, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que adicionó los párrafos segundo y tercero, que busca proteger los derechos de
los hombres del campo y, de esta manera, proporcionarles seguridad jurídica
respecto de la tenencia de la tierra a los núcleos ejidales y comunales, a sus
integrantes y a los pequeños propietarios rurales que no rebasen los límites de
la pequeña propiedad. Para tal efecto, se otorgó carácter federal a la
jurisdicción agraria, y para la administración de justicia la ley instituyó
tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción. De ello es fácil
obtener que la impartición de justicia que asumen los tribunales especializados, no excluye aquellos casos como el que se
trata, ni se agota únicamente en los asuntos de límites y tenencias ejidal o
comunal, sino que abarca, en general a la administración de justicia agraria ,
que incluye, entre otros aspectos, el control de la legalidad de los actos de
autoridades formal o materialmente agraria, con la finalidad de la seguridad
jurídica en el campo mexicano, lo que constituye la gran intención de la
reforma constitucional, estableciendo la potestad común a cargo de los
tribunales especializados, distintos a los del Poder Judicial de la Federación , para
dirimir los conflictos respectivos.”[15]
PARTICIPACIÓN EN LA DIRECCIÓN POLÍTICA
DEL ESTADO.
Los Tribunales Agrarios
cuentan con un poder definitivo de decisión, ya que sus resoluciones finales
tienen el carácter de definitivas y por tanto son vinculantes al representar la
manifestación del Estado y por tal motivo pueden considerarse que participan en
la dirección política del Estado, como la máxima autoridad jurisdiccional en
materia agraria, con independencia de que sus resoluciones pasen en algunos
casos por el control constitucional, fundamentalmente por el Juicio de Amparo,
contenido dentro de la estructura del Poder Judicial de la Federación , toda vez, que finalmente son las
resoluciones emitidas por los tribunales agrarios en cumplimiento de
ejecutorias o no, las que determinan la situación jurídica de los asuntos
sometidos a su jurisdicción, al tener ya el carácter de ejecutoriadas, lo
que ha permitido que tengan un control efectivo en sus resoluciones en cuanto a
legalidad y constitucionalidad, tan es así que cumplieron con el reto del
denominado rezago agrario, de gran importancia en su momento histórico para la
estabilidad política y social de este país, contribuyendo a la paz social
dentro del campo mexicano.
Situación idéntica con
diferentes órganos constitucionales los cuales ejercen la dirección política,
toda vez que, de éstos emanan actos ejecutivos, legislativos o
jurisdiccionales, que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma
de decisiones del Estado, como lo son el Instituto Federal Electoral, el Banco
de México, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos y en particular con
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por la identidad de
funciones jurisdiccionales.
JUSTIFICACIÓN DE LA AUTONOMÍA
Como ya se expuso, del texto
de la exposición de motivos de la reforma constitucional a la fracción XlX del
artículo 27 constitucional, se desprende una motivación clara y expresa en
cuanto a dotar de autonomía total como lo es jurídica, política y
administrativa a los Tribunales Agrarios, al mencionar que se elevó al
rango constitucional a los mencionados órganos por motivos referentes a la
importancia de la impartición de justicia agraria, por lo cual, a efecto de garantizarla
se propuso la creación de tribunales federales agrarios, de plena jurisdicción
desvinculados del Poder Ejecutivo, por razones de congruencia con las demás
reformas al cancelarse el reparto agrario y dejar de ser el titular del
Poder Ejecutivo la autoridad máxima en materia agraria en el país, como del
momento histórico en que se formuló la reforma en el año de 1992.
Por lo cual se desprende que
en ese contexto la importancia de la autonomía del órgano jurisdiccional
referida desde el punto de vista jurídico, político, administrativo y presupuestal,
a su obligación de juzgar o resolver
desde la perspectiva del Derecho y no a partir de presiones o intereses
extraños a aquél, es decir, de que se resuelva en un sentido determinado porque
un superior jerárquico así lo indique, son autónomos porque dictan sus
sentencias sin influencias ajenas al procedimiento, ni por presiones externas.
Consecuentemente,
se concluye que todo órgano
jurisdiccional debe tener este tipo de independencia o autonomía, por lo tanto
en los Tribunales Agrarios este tipo de autonomía se debe a dos circunstancias;
primero, debido a la separación orgánica del Poder Ejecutivo y segundo, por su
independencia o autonomía para resolver conforme a Derecho.
ELEMENTOS QUE GARANTIZAN LA AUTONOMÍA DEL
ÓRGANO.
De la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, se infieren las características de autonomía
técnica, así como la autonomía de gestión y financiera, como la personalidad
jurídica propia, como así se observa en su estatuto orgánico, es decir, de su
Ley Orgánica como de su Reglamento Interior, conforme a las propias facultades
de los Tribunales Agrarios al ser órganos federales dotados de plena
jurisdicción para dictar sus fallos, a los que corresponde en términos del
artículo 27 fracción XIX de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la administración de la justicia agraria en todo el territorio
nacional, y se componen del Tribunal Superior Agrario y los Tribunales
Unitarios Agrarios, que el primero se integra de cinco magistrados numerarios,
uno de los cuales lo presidirá, el cual es nombrado por el propio Tribunal y
durará en su encargo tres años con la posibilidad de ser reelecto, que por su
parte, los Tribunales Unitarios Agrarios estarán a cargo de un magistrado
numerario; además tienen la facultad de aprobar su reglamento interior con lo
que se garantiza su autorregulación normativa al interior del órgano.
AUTONOMIA PRESUPUESTARIA.
No obstante,
que los Tribunales Agrarios a través del Tribunal Superior Agrario, cuentan con
la atribución para aprobar su anteproyecto anual de egresos, de donde se
desprende que tienen cierta libertad para auto determinar su presupuesto, sin embargo de hecho dichos órganos en el
Presupuesto Anual de Egresos de la Federación , no aparecen como parte de los ramos
autónomos, como a partir del año próximo pasado apareció el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, en el rango del apartado A.-RAMOS
AUTÓNOMOS, en cambio los Tribunales Agrarios aparecen en el inciso B.- RAMO
ADMINISTRATIVO, con el número 31 del Poder Ejecutivo, situación que nos
parece sumamente grave, contraria al propio texto constitucional, en atención a
que al depender del ejecutivo no existe plena autonomía contraria a la
intención del legislador constituyente sin importar la función que realizan los
tribunales desde el punto de vista jurisdiccional que debe ser objetiva,
imparcial e independiente, este último elemento entendido en el sentido mas
amplio de la autonomía ya que de no ser así dicho órgano está expuesto a
presiones presupuestarias por parte del
ejecutivo en cuanto a su función.
Por otra parte, el Presidente del
Tribunal Superior Agrario, puede formular o disponer del ejercicio del
presupuesto de egresos, de donde deviene la conclusión de que si bien los
Tribunales Agrarios poseen la capacidad para ejercer su presupuesto, no menos
cierto es que se deben tomar medidas para que tengan una verdadera autonomía
presupuestaria sin injerencia o
condicionantes de otros poderes, como así se desprende del propio texto
constitucional, porque no se puede entender que se tenga autonomía orgánica y
funcional y no presupuestaria para realizar su delicada función jurisdiccional.
RÉGIMEN DE FUNCIONARIOS
Los Tribunales Agrarios a
través de su Ley Orgánica, tienen los mecanismos respecto al nombramiento de los magistrados
en sus dos niveles del Tribunal Superior Agrario, como de Tribunales Unitarios
de Circuito, por medio de un mecanismo en que dos poderes actúan en forma de
colaboración al tratarse de un acto complejo o compartido de designación en
el que intervienen dos Poderes. Esto es que el Poder Ejecutivo realiza una
propuesta y el Poder Legislativo a través de la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente
designa finalmente a los magistrados, como se observa de lo dispuesto por el
artículo 27, fracción XlX, in fine, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los tribunales se
integrarán con magistrados propuestos por el Ejecutivo y designados por la Cámara de Senadores o, en
los recesos de ésta, por la Comisión Permanente del Congreso, de donde se
deriva que en el caso de la justicia agraria, el Ejecutivo propone y el Poder
legislativo designa y expide el nombramiento, elementos esenciales para la
designación y ratificación de magistrados, de tal suerte que si falta alguno de
estos requisitos, se vulnera la garantía de legalidad a que se refiere el
citado precepto constitucional.
SISTEMA DE RESPONSABILIDADES
Dentro de este rubro,
las responsabilidades presupuestarias del Tribunal Superior Agrario, están las
relativas a que debe sujetarse a la fiscalización que ejerce la Auditoría Superior de la Federación , así mismo los
funcionarios de este órgano están
vinculados por las sanciones que determina la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, no obstante ello, es el mismo
tribunal el órgano que determina si hay responsabilidad administrativa a través
de su Contraloría Interna y no la
Secretaría de la Función Pública , lo que se nos hace grave, porque
se podrían generar abusos al interior del Tribunal Superior Agrario, por lo que
se insiste en la creación de un Consejo de la Judicatura Agraria ,
como un órgano independiente que ejerza las funciones de administración,
vigilancia y disciplina, buscando los principios de excelencia, objetividad,
imparcialidad, profesionalismo e independencia que rigen la función de la
administración de la justicia agraria, tomando
en cuenta la estructura y experiencia adquirida por el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial
de la Federación o de otros países.
ANÁLISIS
COMPARATIVO ENTRE LAS CARACTERISTICAS DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
CON EL MODELO INSTITUCIONAL DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS.
Como se adelantó,
se procede a realizar el estudio comparado desde el punto de vista doctrinario,
de las características de los órganos constitucionalmente autónomos con el
modelo institucional de los tribunales agrarios.
Filiberto Valentín Ugalde
Calderón, concluye que los órganos constitucionalmente autónomos gozan de las
siguientes características:
a)
Deben estar establecidos y configurados directamente
en la Constitución ,
con lo cual tienen independencia jurídica de los poderes clásicos del Estado,
lo que se traduce en autonomía orgánica y funcional. Surgen bajo una idea de
equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así
la teoría tradicional de la división de poderes, dejándose de concebir la
organización del Estado derivada de los tres tradicionales, (ejecutivo,
legislativo y judicial); debe considerarse como una distribución de funciones,
haciendo eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.[16]
b)
Atribución de una o varias funciones primordiales
del Estado, lo cual implica autonomía técnica, es decir, deben atender
eficazmente asuntos primordiales del Estado en beneficio de la sociedad. En el
texto constitucional se les dotó de actuación e independencia en su estructura
orgánica para que alcancen sus fines, que ejerzan en función del Estado que por
su especialización e importancia social requería autonomía. [17]
c)
Facultad de expedir las normas que los rigen
(autonomía normativa).
d)
Capacidad para definir sus necesidades
presupuestales y para administrar y emplear los recursos económicos que les
sean asignados (autonomía financiera-presupuestal y administrativa).
e)
Deben mantener con los otros órganos del Estado
relaciones de coordinación, pero no de subordinación.
Desde el punto
de vista jurídico, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación , ya se ha
pronunciado en las tesis jurisprudenciales con números de registro 172456 y 170238, en cuanto a las
características esenciales de los órganos constitucionales autónomos, las
cuales coinciden con el autor anterior, por lo cual se hará el estudio respecto de los
tribunales agrarios.
a)
Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal. Lo cual se cumple de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 27
fracción XIX de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b)
Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; lo cual acontece tanto
con el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de la Reforma Agraria ,
Procuraduría Agraria, Registro Agrario Nacional, etc. y con el poder judicial a
través del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia, Tribunales Colegiados de Circuito
y Jueces de Distrito, siempre con respeto y consideración de las funciones de
los citados poderes, desde el punto de vista jurisdiccional.
c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y
financiera;
esto como ya se expuso, no obstante que la propia constitución les otorga
autonomía, dicha facultad solo la tienen en cuanto a la organización interna o
funcional, al tener el Tribunal Superior Agrario, la facultad de aprobar el
reglamento interior de los tribunales agrarios, así como los demás reglamentos
y disposiciones necesarias para su buen funcionamiento, de conformidad con el
artículo 8º fracción X de la
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
Sin embargo, como
también ya quedó ampliamente detallado, no
se cuenta con autonomía financiera, ya que no tiene atribuciones para
proponer sus necesidades presupuestales, no obstante que la tiene para emplear
los recursos económicos que le son asignados, pero al considerarse como un
órgano dependiente del poder ejecutivo del sector agrario, se insiste al
colocarlo en el rubro B.- RAMO
ADMINISTRATIVO, en el cual la cabeza del sector es la Secretaría de la Reforma Agraria ,
en la práctica es a través de la
Secretaría de Hacienda dependiente del Poder Ejecutivo
Federal, la que determina el proyecto de presupuesto, y pasa por la Cámara de Senadores, para
la asignación final, luego entonces, no existe tal autonomía en el caso de los
tribunales agrarios, los cuales son los que deben de presentar su proyecto de
presupuesto fundado y motivado en las necesidades reales el cual debe ser
respetado por los Poderes de la
Unión.
d)
Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser
eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad, lo que así sucede con los Tribunales
Agrarios, al desempeñar una función jurisdiccional por mandato constitucional,
al ser los encargados de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la
tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, con facultades para juzgar y
resolver todas las cuestiones de su competencia y que gozan de poder suficiente
para ejecutar sus propios fallos y determinaciones, y que esta competencia no
la tiene ningún otro poder, ni ningún otro órgano autónomo, toda vez que se
consideró conveniente que esta función no la realizara ninguno de los poderes
tradicionales en aras del bien social en la reforma de 1992.
Susana Talía
Pedroza de la Llave ,
es quien enumera una mayor cantidad de características de los entes u órganos
constitucionales autónomos, de las cuales se mencionan las más importantes y se
confrontan con el modelo institucional de los Tribunales Agrarios y que son:
1).- Autonomía de tipo:
a).Política:
Implica que la calidad que
tiene el órgano de ejercer su función, se realice de manera independiente, sin
sujeción a otro órgano y que las leyes que rigen su existencia le reconozcan el
carácter de máxima autoridad en la materia. Dentro de este tipo de autonomía
podemos distinguir la plena (cuando el órgano no está supeditado a poder alguno
y por tanto es la máxima autoridad) y la parcial (cuando algún poder tiene
injerencia en el desarrollo de la función de que se trate); finalmente, es nula
cuando el órgano está supeditado a otro poder.
Los tribunales agrarios,
cuentan con este tipo de autonomía, según el texto constitucional y por su
propia Ley Orgánica, no obstante que algunos autores consideren que carece de
poder definitivo de decisión al ser revisables sus fallos por el Poder Judicial
de la Federación ,
toda vez, que finalmente son las
resoluciones emitidas por los tribunales agrarios en cumplimiento de
ejecutorias o no las que determinan la situación jurídica de los asuntos
sometidos a su jurisdicción, al tener ya el carácter de ejecutoriadas,
además que en la práctica forense se ha demostrado ampliamente la importancia de los
tribunales agrarios como órganos rectores en las decisiones jurisdiccionales,
en materia agraria, por su alta especialización, cuestión que la propia
Corte ha reconocido en diferentes tesis de jurisprudencia y por la propia incapacidad
del Poder Judicial de la
Federación de conocer de todas las materias, ya que
esencialmente deben conocer sobre la constitucionalidad y no de la legalidad de
las normas agrarias, y con las recientes reformas constitucionales surge un control de constitucionalidad difuso
con relación a los derechos humanos, por parte de todos los órganos
jurisdiccionales del país, sean locales o federales, entre los cuales se
encuentran los tribunales agrarios
en estudio. En ese sentido todos los jueces del país, en los asuntos de su
competencia podrán desaplicar las normas que infrinjan la constitución o los
tratados internacionales que reconozcan derechos humanos, para efectos del caso
concreto,
b) Autonomía
financiera.
Se traduce en la garantía de
independencia económica del órgano, lo que a su vez se refleja en la
consolidación de la autonomía política. Es total cuando el órgano elabora,
aprueba y ejerce su presupuesto. Vale mencionar que se dan casos -muy
avanzados- en donde las propias Constituciones señalan porcentajes presupuestales
para los órganos constitucionales autónomos.
Es parcial cuando el órgano
aprueba su presupuesto pero carece de facultades para mantenerlo ante las
decisiones del Ejecutivo o del Legislativo. La autonomía financiera es nula
cuando el proyecto de presupuesto puede ser modificado por otro poder u órgano.
En este caso indebidamente la
autonomía de los Tribunales Agrarios, es parcial, de acuerdo a lo ya
manifestado en la página 15 y 16 del presente estudio en obvio de repeticiones.
c) Autonomía
jurídica.
Significa que el órgano sea
capaz de autodeterminarse, a través de la facultad reglamentaria. Es plena
cuando el órgano emite sus reglamentos, tiene la facultad de iniciar leyes del
ámbito de su competencia, y se erige en órgano de control de la legalidad de
los actos de los organismos inferiores.
Es parcial cuando sus
decisiones son sometidas a la revisión de otro poder, y su posibilidad de
reglamentar es limitada. Es nula cuando algún otro poder le impone su propia
normatividad.
En este
supuesto es plena, en tanto que desde el punto de vista orgánico el Pleno del
Tribunal Superior Agrario, con fundamento en la fracción X del artículo 8º de
su propia ley, se encuentra facultado para autorregularse al expedir y
modificar el Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios.
d) Autonomía
administrativa.
Consiste en la facultad del
órgano constitucional autónomo para establecer los parámetros de organización
interna del mismo, así como de los organismos que están a su cargo. Es total
cuando tiene amplias facultades de administración de los recursos materiales y
humanos del propio órgano. Es parcial cuando el órgano es limitado para su
organización pero tiene ciertas facultades de nombrar personal. Finalmente,
será nula cuando la organización interna del mismo dependa de otros órganos del
Estado.
En este rubro la autonomía de los
tribunales agrarios a través del Tribunal Superior es total.
2).- El ente u
órgano debe tener personalidad jurídica y potestad normativa o reglamentaria,
esto es, la facultad para dictar normas jurídicas reconocidas por el sistema
legal, lo que se traduce en la capacidad de formular su regulación interna.
Estas normas deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación.
Como ya se expuso,
el Pleno del Tribunal Superior Agrario con fundamento en la fracción X del
artículo 8º, de la Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios se encuentra facultado
para expedir el reglamento interior de los Tribunales Agrarios, así como los
demás reglamentos y disposiciones necesarias para su buen funcionamiento.
<<
3).- Deben contar con capacidad para auto
organizarse. Ello trae aparejado que dicho ente u órgano seleccione a su
personal, establezca medidas disciplinarias y designe a sus autoridades. A esto
se le conoce como servicio civil de carrera.
Así esta
contemplado en la ley orgánica, en su
reglamento interior, como en el reglamento de incorporación y selección, que
contiene los criterios de selección para el ingreso de personal y los
requisitos que deberán satisfacer para la promoción y permanencia de los
mismos, así como las reglas sobre la disciplina, estímulos y retiro de los
funcionarios jurisdiccionales, con la salvedad de la designación y ratificación
de los magistrados, es un acto complejo
o compartido de designación en el que intervienen dos Poderes. Pero el Tribunal
Superior Agrario, tiene la facultad de establecer el número y sede de los
tribunales unitarios agrarios.
4).- Debido a
su carácter de técnico el ente u órgano no debe tener influencia proveniente de
las fuerzas políticas.
Teóricamente así
debe ser, conforme al texto constitucional, contenido en el artículo 27
fracción XIX, sin embargo, no puede soslayarse que en la práctica la materia
agraria históricamente en nuestro país, ha tenido una marcada influencia
política que ha tratado de excluirse dentro de los tribunales agrarios, sin que
se pueda negar que dentro del seno del tribunal puedan encontrarse miembros
activos de partidos políticos, sin embargo, formalmente no tienen alguna
influencia en el órgano jurisdiccional, y tampoco puede impedírseles ingresen a
los tribunales como servidores públicos, en razón de que sería atentatorio a
sus garantías individuales y derechos humanos.
5).- Sus
titulares tienen un estatuto jurídico especial que los resguarda de la presión
o influencia que pudieran recibir de otros órganos o de los poderes fácticos de
la sociedad. Dicho estatuto se traduce en garantías de designación,
inamovilidad, duración, remuneración suficiente, etc.
En efecto, tanto
la propia Constitución como la
Ley Orgánica , y diversa legislación establecen los mecanismos
de designación por la Cámara
de Senadores y, en los recesos de ésta por la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión
a propuesta del Presidente de la
República , y de estabilidad al señalar que los magistrados
una vez ratificados después de seis años, sus nombramientos son inamovibles y
su retiro se producirá al cumplir setenta y cinco años o por incapacidad física
o mental; y sólo pueden ser removidos en caso de falta grave en el desempeño de
su cargo, en términos de los artículos 15 y 17 del citado ordenamiento, así
como que se les deben otorgar por parte de otras autoridades como de los
justiciables y personas civiles o físicas, las facilidades, el respeto y
consideración debida, para que puedan cumplir con las atribuciones propias de
la función jurisdiccional que desempeñan, al tratarse de una autoridad
jurisdiccional federal en materia agraria.
Sin embargo,
respecto a las remuneraciones suficientes, con relación a otros
tribunales federales, a su propio nivel y funciones que realizan, cada
magistrado como a los demás servidores públicos que integran los tribunales
agrarios, consideramos que no son las adecuadas, toda vez que cuando se
iniciaron los tribunales las percepciones eran iguales a los de los Tribunales Colegiados
del Poder Judicial de la
Federación , y actualmente ya no lo son, además de que con los
años, la brecha entre ambas remuneraciones se ha ensanchado notablemente, lo
que violenta los principios constitucionales relacionados a que a trabajo
igual, salario igual, por lo que
consideramos que el presupuesto del tribunal agrario debe ser integrado u
homologado al del poder judicial federal, toda vez que por las funciones jurisdiccionales
relacionadas con el sector agrario dicho presupuesto debe salir de los rubros
presupuestales del poder ejecutivo y del judicial.
6).- Para
integrar el órgano se escogen personas con reconocido prestigio y experiencia
en la materia de que se trate.
El artículo 12 de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, dispone que para ser magistrado exige la ciudadanía
mexicana, en pleno uso de sus derechos, tener por lo menos 30 años cumplidos el
día de su designación, la profesión de licenciado en derecho con una práctica
profesional de cuando menos 5 años, buena reputación y no haber sido condenado
por delito intencional, con lo cual se satisface o cumple la característica en
comento.
7).- Los
nombramientos son de mayor duración que los de las demás autoridades políticas.
El artículo 17 de
la referida Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, establece que una vez que
los magistrados rindan su protesta ante la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente
durarán en su encargo seis años. Si concluido dicho término fueren ratificados
serán inamovibles, lo anterior, buscando la continuidad para aquellos
magistrados que probaron su efectividad de acuerdo a los principios de
excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, independencia,
probidad, con un sentido de ética judicial, que rigen la función de la administración
de justicia agraria, por lo cual se cumple con dicho elemento.
8).- Para
asegurar la imparcialidad de sus integrantes, éstos deben estar sujetos a un
marco de incompatibilidades, es decir, no podrán desarrollar actividades de carácter
público o privado, con excepción de las no renumeradas en asociaciones
docentes, científicas, culturales o de beneficencia. En algunos casos estas
incompatibilidades subsisten durante cierto tiempo después de la expiración de
su cargo.
Existe un marco de
incompatibilidades por disposición expresa del artículo 29 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, que
prevé que los magistrados, secretarios de acuerdos y actuarios estarán
impedidos para desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o de
particulares, excepto los de carácter docente. También estarán impedidos para
ejercer su profesión, salvo en causa propia.
<
9).- El ente u
órgano debe gozar de la estima de neutralidad e imparcialidad por parte de la
opinión pública.
Esta característica
está cubierta ampliamente, ya que los tribunales agrarios han gozado de buena
reputación entre sus usuarios y la opinión pública en razón al trabajo
realizado con excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, independencia y probidad de sus juzgadores, que ha tratado
de ser la norma general en el desempeño de los tribunales, lo que ha brindado
confianza a los justiciables, litigantes y sociedad en general; sin embargo, no
se puede ocultar que en algunos casos el tribunal por la naturaleza misma de su
función jurisdiccional en el campo mexicano, se ha visto envuelto en
discusiones de tipo político y de parcialidad en sus decisiones, que no han
afectado la legitimidad y credibilidad ganada misma que se ha fortalecido por
las propias resoluciones del Poder Judicial de la Federación a través de veinte años.
10).- El órgano
debe contar con la facultad de reglamentar la ley que le da competencia y
subsanar los vacíos que se encuentran para la aplicación de la legislación.
Como ya se expuso
no se tiene esta facultad, sin embargo, en cuanto a la organización interna se
cumple con este requerimiento al tener el Tribunal Superior Agrario, la
facultad de aprobar el reglamento interior de los tribunales agrarios, así como
los demás reglamentos y disposiciones necesarias para su buen funcionamiento,
de conformidad con el artículo 8º fracción X de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, pero no así su Ley Orgánica al no mencionarla dicho
artículo, lo que es sumamente grave por lo ya argumentado en este trabajo .
11).- Las
decisiones más importantes son tomadas de forma colegiada.
En efecto de
acuerdo a lo dispuesto por los artículos 5,7, 8 y 10, de la invocada Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios, corresponde al Pleno del Tribunal Superior
Agrario, que se integra por cinco magistrados y opera con la asistencia mínima
de tres magistrados, las resoluciones más importantes, además de que cuenta con la facultad de atracción para
conocer de los juicios agrarios que por sus características especiales así lo
ameriten, ya sea de oficio o a petición fundada del Procurador Agrario.
12).- Sus
integrantes no pueden ser removidos sino por causa grave o en caso de
circunstancias excepcionales.
Esta
característica también se cumple al establecerse en su estatuto orgánico que
sus magistrados, sólo podrán ser removidos o privados del cargo en caso de
falta grave y de acuerdo con el procedimiento aplicable para los funcionarios
del Poder Judicial de la
Federación y en el caso de su no ratificación, en términos
del artículo 17, segundo párrafo de la ya referida Ley Orgánica.
13).- El ente u
órgano no debe estar sujeto a las instrucciones del Poder Ejecutivo, del Poder
judicial o del Poder Legislativo”.
Los Tribunales Agrarios,
jurídicamente no se encuentran sujetos a instrucción alguna de cualquiera de
los tres poderes, en virtud de la autonomía que éstos tienen en los términos
del articulo 27 fracción XIX de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, así como del artículo 1º de su Ley Orgánica,
ya que no depende de ninguna autoridad y está dotado de plena autonomía para
dictar sus fallos, pero como ya se expuso no entendido estrechamente porque sus
fallos no podrían ser autónomos si no contaran con una autonomía total, exenta
de cualquier presión política, económica o social.
CONCLUSIONES
Una vez realizado
el estudio anterior de acuerdo a las premisas metodológicas que se
establecieron en la parte introductoria del presente trabajo, se concluye en
las siguientes:
a).- Que
el presente estudio
no sólo cuestiona en qué etapa se encuentran los Tribunales Agrarios a veinte años
de su creación, de los cuales algunos han sido de transición, y otros de
fortalecimiento, sino hacia a dónde van
y a dónde quieren llegar para que se consoliden como Órganos Constitucionales Autónomos,
y en sí mismo como una Institución Federal Autónoma en la impartición de
justicia agraria, así como de su renovación para la subsistencia de los mismos,
ya que no solamente se requiere se les reconozca como órganos constitucionales
autónomos desde el punto de vista teórico, sino que de facto la misma
institución cuente con sus propios recursos para que tenga la capacidad de
renovarse y adaptarse a la nueva problemática de justicia agraria del país.
b).- Que los Tribunales Agrarios fueron
creados mediante una reforma
constitucional publicada el 6 de enero de 1992, como se establece en el
artículo 27 Constitucional en el segundo párrafo de la mencionada fracción XlX,
al señalar que la ley instituirá tribunales dotados de autonomía. Sin
embargo, la concreción que efectuó el artículo 1º de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios al modificar la disposición constitucional, en el sentido
de que “los tribunales agrarios son los órganos federales dotados de plena
jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos a los que les corresponde en
términos de la fracción XIX de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, la administración de la justicia agraria en
todo el territorio nacional”, trastocó el sentido constitucional, ya que éste
se refiere a la autonomía del órgano como tal y en la Ley Orgánica a la función
de emitir fallos jurisdiccionales, cuestiones totalmente diferentes, que fueron
confundidas, por diversos tratadistas, al entender que los Tribunales Agrarios
solo tienen una autonomía funcional y orgánica, y no como lo dispone la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, de que: “…para
la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de
autonomía y plena jurisdicción”, sin definir limitativamente que fuera sólo
para emitir fallos, sino que se refiere
a una autonomía plena, la cual implica una independencia, política, financiera,
jurídica y operativa para realizar la función de administración de justicia
agraria, por lo tanto, no puede estar la Ley Orgánica por
encima del texto constitucional.
Lo anterior, a
través de negociar con los conductos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo,
para modificar la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en particular el
artículo 1º. pudiéndose tomar como base el diverso artículo 1º. de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, o en su caso,
ejercer los medios de control constitucional como lo es la acción de CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL, para que se les reconozca como ÓRGANO CONSTITUCIONAL AUTÓNOMO A LOS TRIBUNALES AGRARIOS.
c).- Consecuentemente,
resulta insuperable que
los Tribunales Agrarios, al tener todos los elementos y características para
ser considerados como Organismos Constitucionales
Autónomos, debe contar con independencia en el manejo y ejercicio en su
presupuesto de egresos, ello con la finalidad de poder ejercer las
funciones y competencias que tiene atribuidas libre de cualquier presión, por
lo tanto al ubicarnos en el Presupuesto de la Federación , en el
apartado B-RAMO ADMINISTRATIVO, se
atenta contra la autonomía de los Tribunales Agrarios, ya que deben estar
considerados en el rango del apartado A-RAMOS AUTÓNOMOS, en
igualdad con el Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de Derechos
Humanos, y en particular con el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, por identidad jurídica sustancial.[18]
d).- Estimo que este es el momento
histórico conveniente para lograr la consolidación de los citados órganos de
justicia agraria, como Órganos Constitucionales Autónomos, al ser
imprescindible que se respete plenamente
su autonomía por los otros órganos de Poder del Estado, y no se guíen por
intereses partidistas o situaciones coyunturales, ya que, no basta que los
tribunales agrarios cuenten con la especialización en su área jurisdiccional,
sino que con estricto apego a la constitucionalidad, en la medida en que se
tenga real autonomía respecto de los poderes tradicionales (ejecutivo,
legislativo y judicial), se evite cualquier injerencia gubernamental o de otra
índole, a fin de asegurar y garantizar su autonomía, siempre en estricto apego
al principio de constitucionalidad, pues la única limitante de la autonomía
radica precisamente en que los actos del órgano autónomo se encuentran apoyados
en dicho principio.
e).- Sin duda alguna el Estado Mexicano se ha visto
beneficiado, por las labores realizadas a través de 20 años por los
tribunales agrarios al ser órganos jurisdiccionales de equilibrio
constitucional y político, por ello están contemplados en la Constitución como
órganos con autonomía y plena jurisdicción, con la intención implícita del
legislador de que su funcionamiento posterior fuera independiente, como se
desprende del propio texto constitucional, lo cual como se tiene estudiado no se
ha consolidado.
f).- Se propone la creación de un Consejo
de la Judicatura
Agraria , como un órgano autónomo que ejerza las funciones
de administración, vigilancia y disciplina para efecto de garantizar la
transparencia en la función jurisdiccional agraria tomando la estructura y las
experiencias del Consejo de la
Judicatura del Poder Judicial de la Federación buscando los
principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e
independencia que rigen la función de la administración de la justicia agraria,
y,
g).-
Finalmente, en cuanto al presupuesto del Tribunal Agrario este debe ser
homologado al del Poder Judicial Federal, por las funciones jurisdiccionales
federales que realizan los Tribunales Agrarios, toda vez que, cuando se
iniciaron éstos, las percepciones eran iguales a los de los Tribunales
Colegiados del Poder Judicial de la Federación , y actualmente no lo son, ya que la
brecha entre ambas remuneraciones se ha ensanchado notablemente, lo que
violenta los principios constitucionales relacionados a que a trabajo igual,
salario igual, máxime que el personal jurisdiccional de los Tribunales Agrarios
se encuentra altamente especializado y dentro del marco de incompatibilidades
por disposición expresa del artículo 29 de
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, que dispone que están impedidos
para desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o de particulares,
excepto los de carácter docente, así como para ejercer su profesión, salvo en
causa propia.
De
las conclusiones anteriores resultan los elementos necesarios que permitan a
los Tribunales Agrarios, consolidarse efectivamente para enfrentar los desafíos
que se avecinan y poder llevar a cabo una renovación orgánica y estructural,
tendiente a fomentar la captación de recursos humanos altamente profesionales,
así como materiales, a fin de lograr una excelencia en la prestación del
servicio de administración federal de justicia agraria, además de estar en
condiciones de prepararse para los retos, tales como los que se derivan de la
atomización de los predios, que es una tendencia que no logró revertirse en el
agro mexicano y en cambio la reconcentración de los mejores suelos se verifica
con o sin evidencias legales; la feminización en la tenencia de la tierra, y la
necesidad de replantearse la autosuficiencia alimentaria en nuestro país, ya
que las políticas económicas en este sentido no han dado los resultados
esperados con la globalización, sin contar que los Tribunales Agrarios, ya no
únicamente atiendan problemas sobre la tenencia de la propiedad social, sino de
conocer de litigios que versen sobre asuntos agroambientales, sobre la
protección al ambiente, así como los conflictos relativos a las áreas
declaradas como reservas de la biosfera en general, esto es, todo lo
relacionado con la preservación de la naturaleza, conocidos como Derechos
Humanos de la
Tercera Generación , así como con las recientes reformas
constitucionales surge un control de
constitucionalidad difuso con relación a los derechos humanos, por parte de
todos los órganos jurisdiccionales del país, sean locales o federales, entre
los cuales se encuentran los tribunales
agrarios en estudio. En ese sentido todos los jueces del país, en los
asuntos de su competencia podrán desaplicar las normas que infrinjan la
constitución o los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos,
para efectos del caso concreto, por ende como resultado de la vigencia de la
problemática y la aparición de procesos novedosos en el medio rural, entraña
entonces replantear el contenido de los preceptos agrarios y particularmente se
hace necesario cuestionar hasta qué punto, la normatividad se ha convertido en
parte del problema, en aras de su reconstrucción, y para tales desafíos insistimos
debemos contar tanto con los instrumentos jurídicos, humanos y económicos que los
Tribunales Agrarios necesitan, con el status que por derecho les corresponden
como ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS.
BIBLIOGRAFÍA
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13.- Tribunales
Colegiados de Circuito, Novena Época, número de registro 191881.
14.- Jurisprudencias
con números de registro 172456 y 170238, de la Novena Época, sustentadas
por el Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
15.- Diario
Oficial, 12 de diciembre de 2011.
Derechos cedidos por el suscrito a la revista del Tribunal
Superior Agrario.
[1]
Jaime Cárdenas Gracia, Una Constitución para la democracia. Propuesta para un
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[2]
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[3]
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[4]
Eduardo García Maynes, Introducción al Estudio del Derecho, 45° Edición,
Porrúa, México, p.104.
[5]
Diccionario Enciclopédico Grijalvo, España, Editorial Grijalvo, 1991. p.196
[6]
José María Boquera Oliver, Derecho Administrativo. Volumen I, 13° edición,
Buenos Aires, Ediciones de Contabilidad Moderna, 1996.p.295.
[7]
Filiberto Valentin Ugalde Calderón. Órganos Constitucionales Autónomos, Revista
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[8]
Alfonso Nava Negrete. Autonomía administrativa, en Diccionario jurídico
mexicano, tomo A-B, 5ª edición , Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
Porrúa, México, 1992. p. 275.
[9]
Idem.
[10]
Gustavo Arturo Esquivel Vázquez, El Órgano Público Autónomo y el Tribunal
Legislativo en México, Editorial Porrúa, México, Facultad de Derecho. pp 82-84
[11]
Susana Talía Pedroza de la Llave ,
op. cit. p.84.
[12]
Cipriano Gómez Lara y Margarita Domínguez Mercado. Teoría General del Proceso,
Banco de preguntas, Editorial Oxford. México, p.39.
[13]
Jaime Guasp, La pretensión procesal, Editorial Civitas, Madrid 1981, p 84-85.
[14]
Carlos Arellano García, Teoría General del Proceso, 11ª. edición, Porrua,
México, 2002. p. 22
[15] Tribunales Colegiados de Circuito, Novena
Época, con número de registro 191881.
[16]
Jurisprudencias con números de registro 172456 y 170238, de la Novena Época, sustentadas
por el Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
[17]
Idem.
Derechos cedidos por el suscrito a la revista del Tribunal
Superior Agrario.
